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Funcionamiento y antecedentes del Consejo de Ministros

El presidente del Gobierno convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros. El ministro de la Presidencia actúa como secretario.

Las reuniones pueden tener carácter decisorio o deliberante. Las deliberaciones son secretas.

De las sesiones del Consejo de Ministros se levanta acta, en la que figurarán, exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.

El rey puede presidir las sesiones del Consejo de Ministros y ser informado de los asuntos de Estado, cuando lo estime oportuno, a petición del presidente del Gobierno.

¿Quién puede asistir a las reuniones del Consejo de Ministros?

Además de los miembros del Gobierno, pueden asistir los secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos, pero solo cuando sean convocados por el presidente, al igual que el rey.

Los asistentes tienen que prometer o jurar mantener el secreto de las deliberaciones y no tienen voto.

¿Dónde se reúne el Consejo de Ministros?

Con carácter ordinario, se reúne los martes en el Palacio de la Moncloa (Madrid), aunque con carácter excepcional puede celebrarse cualquier otro día.

El presidente del Gobierno puede trasladar, si así lo estima, las reuniones del Consejo de Ministros a otras ciudades. Puntualmente, se han celebrado en Barcelona, Sevilla, A Coruña, Palma de Mallorca, Palos de la Frontera (Huelva), Santa Cruz de Tenerife, Las Palmas de Gran Canaria, Santiago de Compostela, A Coruña, León y Mérida.

En situaciones excepcionales, el jefe del Ejecutivo podrá decidir motivadamente que el Consejo de Ministros pueda celebrar sesiones, adoptar acuerdos y aprobar actas a distancia por medios electrónicos, siempre que los miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad. Asimismo, se deberá asegurar la comunicación entre ellos en tiempo real durante la sesión, disponiéndose los medios necesarios para garantizar el carácter secreto o reservado de sus deliberaciones.

Un ejemplo es la realización de diversos Consejos de Ministros por videoconferencia durante el estado de alarma decretado el 14 de marzo de 2020 por la crisis sanitaria del COVID-19. El primero de ellos se desarrolló el 17 de marzo de ese año desde las instalaciones del Departamento de Seguridad Nacional de La Moncloa.

¿Quién examina los asuntos que se van a presentar al Consejo de Ministros?

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que es un órgano de apoyo al Gobierno integrado por los titulares de las secretarías de Estado y por los subsecretarios de los distintos departamentos ministeriales y presidido por el vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el ministro de la Presidencia.

La Comisión examina todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros, excepto los nombramientos, ceses, ascensos o cualquiera de los empleos de la categoría de oficiales generales y aquellos que, excepcionalmente y por razones de urgencia, deban ser sometidos directamente al Consejo de Ministros.

Cada ministerio presenta una lista de lo que, a su parecer, ha de examinar el Consejo de Ministros, lo que constituye los índices parciales. El conjunto de estos índices parciales se denomina índice negro y contiene todos los asuntos a tratar.

En base a ello, se elabora el orden del día definitivo organizando los puntos del día en dos grupos:

  • Índice verde: se compone de los asuntos informados favorablemente por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Será el primer orden del día del Consejo de Ministros.
  • Índice rojo: está compuesto por los temas que se tienen que someter a especial deliberación. Será el segundo orden del día.

Funciones del Consejo de Ministros

Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

  • Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
  • Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
  • Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos.
  • Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
  • Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 de la Constitución.
  • Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.
  • Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
  • Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
  • Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.
  • Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
  • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.

Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la Administración General del Estado

El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa normativa, puede acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de reales decretos, en alguno de los siguientes casos:

  • Cuando sea necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea.
  • Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.

Delegación y avocación de competencias

Las funciones administrativas del Consejo de Ministros son delegables, a propuesta del presidente del Gobierno, en las Comisiones Delegadas del Gobierno.

No se pueden delegar las competencias atribuidas directamente por la Constitución al Consejo, como las relativas al nombramiento y separación de los altos, las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno y las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación.

Por otra parte, el Consejo de Ministros puede avocar para sí, a propuesta del presidente del Gobierno, el conocimiento de un asunto cuya decisión corresponda a las Comisiones Delegadas del Gobierno.

¿Qué función desempeña el Secretariado del Gobierno?

El Secretariado del Gobierno es otro órgano de apoyo del Consejo de Ministros. Asiste al ministro-secretario del Consejo de Ministros; remite las convocatorias a los miembros del Gobierno; archiva y custodia las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones, mejora la calidad técnica de las disposiciones aprobadas por el Ejecutivo y vela por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas que deban insertarse en el Boletín Oficial del Estado.

¿Dónde se custodian las actas del Consejo de Ministros?

Las actas siguen un estricto procedimiento administrativo que exige que todos los ministerios den la conformidad expresa a su contenido y que culmina con su firma por el ministro de la Presidencia, como secretario del Consejo de Ministros, y por el propio presidente del Gobierno.

Una vez rubricadas se guardan en el Archivo Central del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. La primera acta que se conserva es del 3 de enero de 1824.

¿Son públicas las actas de los Consejos de Ministros?

En principio, las actas de los Consejos de Ministros no son públicas, dado que el acceso a ellas podría suponer un menoscabo a la confidencialidad y el secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros que establece la ley (artículo 5.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno).

Hasta ahora se han publicado oficialmente ocho tomos correspondientes al período de Fernando VII (entre 1824-1833), dos tomos correspondientes a la etapa de Isabel II (1833 a 1839, 1843-1844 y 1854-1855) y Primera República española (1873-1874), más otro que corresponde a la segunda etapa de la dictadura del general Miguel Primo de Rivera, denominada Directorio Civil (1925-1930). Este último periodo es el único de la historia política de España que está pormenorizadamente documentado en actas del Consejo de Ministros.

Estas actas acotan un período de 106 años, entre 1824 y 1930. Tan solo 21 de ellos, y en algunos casos incompletos, se conservan en acta. En algunos casos no se redactaron y en otros se extraviaron.

El acuerdo para publicarlas se adoptó durante la presidencia de Felipe González, quien justificó la decisión al resaltar su valor documental y su contribución a la transparencia y al patrimonio común de los españoles.

¿Cómo se comunican los acuerdos del Consejo de Ministros?

Tras la celebración de las reuniones del Consejo de Ministros, el ministro que actúa como portavoz del Gobierno ofrece una rueda de prensa para informar sobre los acuerdos. Puede comparecer solo o en compañía de otros ministros. En su ausencia, actúa como portavoz el vicepresidente primero, otro vicepresidente o el ministro que se decida. También puede informar sobre lo tratado el propio presidente del Gobierno.

La rueda de prensa se ofrece en directo en la web de La Moncloa y en las redes sociales del Gobierno Twitter y Facebook.

El Gobierno también elabora una Referencia del Consejo de Ministros, un documento que informa sobre los temas tratados y que, en ningún caso, es el acta de la reunión ni tiene validez jurídica. Este documento está disponible para los periodistas y para todos los ciudadanos en la web de La Moncloa.

Antecedentes del actual Consejo de Ministros

Acta original del Consejo de Ministros del 15 de febrero de 1824

El origen del Consejo de Ministros se sitúa el 19 de noviembre de 1823, fecha en la que el Rey Fernando VII dicta un Real Decreto por el que se crea el Consejo de Ministros, dirigido al entonces primer secretario de Estado, Víctor Damián Sáez. Coincide con la última etapa del absolutismo fernandino, conocida como la "década ominosa".

El Consejo de Ministros, según esta norma, es un órgano colegiado, presidido por el Rey, que, en su ausencia, delega la presidencia en su primer secretario de Estado. Lo componen cinco miembros; el primer secretario de Estado y del Despacho del Estado, y los secretarios de Gracia y Justicia, de Guerra, de Marina y de Hacienda.

Sus funciones son dictar providencias de común acuerdo en interés de los pueblos de España, facilitar al rey "penetrar a fondo" en las necesidades de sus vasallos y restablecer el orden en todos los tramos de su Gobierno, al igual que lo consiguieron sus antecesores Felipe V y Carlos III. Entre los objetivos apuntados figura que las decisiones se adopten con la "unidad conveniente" para que se ejecuten con celeridad. Además, el texto fija que los acuerdos adoptados queden recogidos en un libro. Estos acuerdos precisaban la sanción favorable del rey para ser ejecutivos.

Un Real Decreto de 31 de diciembre de 1824 institucionalizó y regularizó el Consejo de Ministros. Fernando VII confirma que en su ausencia presidirá el Consejo del Secretario de Estado y del Despacho universal, bajo el título, con anterioridad inexistente, de presidente del Consejo de Ministros. Pese a ello, hasta diciembre de 1832, con el gobierno de Cea Bermúdez casi nunca se usa tal título, ni el secretario de Estado actúa como efectivo presidente.

Primera reunión

Los estudiosos del tema discrepan sobre cuál fue la primera reunión del Consejo de Ministros. El 21 de noviembre de 1823 se fecha un oficio que convoca a los ministros para el día siguiente a las 10 y media de la mañana. Sin embargo, no se ha encontrado acta de esa reunión.

La primera reunión registrada en acta fue la del 3 de enero de 1824, aunque va sin firmar. El Consejo se reúne en el año 1824 en 42 ocasiones.

Algunos autores apuntan que la ausencia de actas en noviembre y diciembre de 1823 hace pensar que no se celebraron las reuniones. Otros señalan que existen, al menos, seis borradores de actas y que los diarios de la época publican decretos tramitados por el Consejo de Ministros en los meses de noviembre y diciembre, por lo que los consjeros tuvieron que celebrarse.

En principio, el Consejo de Ministros se reunía una vez por semana, más tarde dos días: martes y sábado, y podía haber sesiones nocturnas y extraordinarias sobre temas monográficos.

Según se deduce de las actas, el Consejo se reunió desde sus comienzos y hasta 1825 en el Palacio Real. La segunda sede del Consejo, desde entonces y hasta finales del reinado de Isabel II, fue la denominada Casa de los Ministerios, un edificio que en la actualidad alberga el Centro de Estudios Constitucionales. También se desarrollaron reuniones en algunos de los Reales Sitios, como Aranjuez, San Lorenzo o La Granja.

El primer secretario titular del Consejo de Ministros fue Antonio de Ugarte y Larrazábal, que suscribió la primera acta con firma el 15 de febrero de 1824.

Fuentes: Constitución Española de 1978 (artículos 62, 88, 112, 115, 116); Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; Actas del Consejo de Ministros (Biblioteca central de Ministerio de la Presidencia); S.G. de Publicaciones, Documentación y Archivo del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; Los orígenes del Consejo de Ministros en España: la Junta Suprema de Estado. José Antonio Escudero.