Intervención del ministro de Economía y Competitividad, Luis de Guindos

Sr. De Guindos.- Les voy a exponer, en primer lugar, el Anteproyecto de Ley de recuperación y resolución, y después pasaremos al Real Decreto de Ley de segunda oportunidad que ha aprobado el Consejo de Ministros.

Este Anteproyecto de Ley, el de recuperación y resolución, es la implementación del segundo pilar de la Unión Bancaria; el primer pilar, como saben ustedes, era la supervisión única y ésta es la resolución única. Yo simplemente les diría una cuestión: si hubiéramos tenido en vigor esta norma, España no habría tenido que inyectar un solo duro, un solo euro, en los bancos españoles. De aquí la importancia. En los últimos años, desde el inicio de la crisis financiera, los diferentes instrumentos disponibles han inyectado en el sistema bancario español sesenta mil millones de euros en números redondos, en términos fundamentalmente de capital, etc., etc.

Si hubiéramos tenido esta normativa, habrían sido los instrumentos que aquí se establecen y el propio dinero de los bancos el que hubiera hecho frente a dicha recapitalización, porque el objetivo fundamental de esta normativa, que es una Directiva comunitaria, es evitar la ligazón que existía entre el riesgo bancario y el riesgo soberano o riesgo macroeconómico. Ése es el objetivo fundamental, es decir, que el contribuyente no haga frente a las crisis bancarias. Ése es el objetivo fundamental y en esa dirección va la normativa actual.

Como saben ustedes, la Unión Bancaria consta de dos elementos: la supervisión única, que el BCE, que se hace cargo aproximadamente del 90 por 100 del sistema bancario español, y, después, el Mecanismo Único de Resolución; Mecanismo Único de Resolución que también se va hacer cargo del 90 por 100 de nuestro sistema bancario, exactamente el mismo porcentaje, porque los límites son exactamente los mismos.

Estamos pasando de una supervisión, por decirlo de alguna forma, nacional a una supervisión europea, lo cual es absolutamente congruente con el proceso de avance en la creación de la moneda única, y eliminando todos los defectos que tuvimos en el pasado y que dieron lugar a la crisis actual desde el punto de vista de lo que era la zona monetaria única, es decir, la zona euro.

¿En qué consiste el Mecanismo Único de Resolución? El Mecanismo Único de Resolución es, fundamentalmente, una serie de reglas de juego de quién paga las pérdidas de un banco, los potenciales agujeros de un banco. Entonces se establece una relación y veremos posteriormente una prelación de diferentes pasivos que tienen que ir sufriendo dichas quitas. Después, está la creación de un organismo europeo, que vela por la resolución --en el caso de España, decía anteriormente que el 90 por 100 de nuestros bancos--, que está constituido por seis miembros, entre los cuales hay un español, que era el antiguo director general del FROB, que ha sido nombrado consejero de la Junta Única de Resolución, y también por representantes de los organismos de resolución nacionales.

Y, finalmente, la creación de un fondo, fondo que va a estar pagado por los bancos; un fondo que es europeo, que se va a ir mutualizando progresivamente y que al final de los nuevos años será completamente europeo, en el cual se van integrando los diferentes fondos nacionales de resolución y que hará que esos 55.000 millones de euros, que es el 1 por 100 aproximadamente de los depósitos que se tienen disponibles en Europa, hagan frente a esos potenciales agujeros que se puedan generar en los bancos, rompiendo, como decía anteriormente, la ligazón entre el riesgo soberano y el riesgo bancario.

¿Qué hacemos aquí? Lo que hacemos aquí, en este Anteproyecto de Ley, es que trasponemos una Directiva comunitaria, la del marco común de restructuración y de resolución, y también establecemos la integración del sistema español de resolución con el sistema europeo, de tal forma que, para las entidades que no están supervisadas por el Mecanismo Único de Resolución, por el mecanismo europeo, que son aproximadamente un 10 por 100; se establecen lo que son las autoridades nacionales de resolución, que son, fundamentalmente, el FROB, el Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

El contenido es el siguiente. En primer lugar, se establecen lo que se denomina las reglas de recapitalización interna, o de "bail in" en la terminología inglesa, que es quién va sufriendo las pérdidas o quién va haciendo frente a las pérdidas, quién absorbe las pérdidas de un banco, en función de los diferentes pasivos del banco. Primero, son, lógicamente, los accionistas; después, en segundo lugar, los tenedores de deuda subordinada, es decir, fundamentalmente los preferentistas, por conocerlos, los tenedores de instrumentos híbridos; después tenemos la deuda "senior" y, después, llegamos hasta los depósitos de más de cien mil euros. Y ahí se indica que estos tenedores de esos activos tienen que absorber hasta el 8 por 100 del pasivo total de un banco, que es una cantidad muy importante. Después haré referencias a lo que hubiera pasado, como decía anteriormente, en España.

A partir de ahí, lo que entra en vigor es el Fondo Nacional de Resolución, que nosotros los creamos en este momento y que lo que tiene que hacer es integrarse progresivamente en el Fondo Europeo de Resolución.

Va siendo una mutualización progresiva; es decir, cada año vamos mutualizando algo más de un 10 por 100 --como saben ustedes, es una cuestión que estaba en la Directiva comunitaria-- y las portaciones al Fondo Nacional que se va integrar en el Fondo Europeo surgen de las actuales aportaciones al Fondo de Garantía de Depósitos. Nosotros en este momento estamos pagando al 0'2 por 100, el 2 por 1000, de los depósitos, lo están pagando los bancos, y con esa cuantía tenemos que hacer frente al Fondo Nacional de Resolución que se integrará posteriormente en el Fondo Europeo y que se mutualiza con el Fondo Europeo hasta llegar a los 55.000 millones de euros. Para España son, aproximadamente, unos 5.300 millones al final de los nueve años y también nos da para aportar a nuestro Fondo de Depósitos domésticos, como posteriormente comentaré.

Con el Fondo de Resolución, ya sea el mutualizado en el entorno europeo o los nacionales durante el proceso de mutualización, durante el ínterin hasta que se mutualizan completamente, en el supuesto de que el 8 por 100 que yo he comentado anteriormente de pérdidas de accionistas, de preferentistas, de tenedores de deuda "senior" o de grandes depósitos no fuera suficiente, entonces este Fondo ya podrá llegar aportar hasta el 5 por 100 del total de los pasivos bancarios, de tal forma que ese 8 por 100 más ese 5 por 100 es un 13 por 100. Nunca ha habido una crisis bancaria en Europa en las cual las pérdidas o las necesidades de capitalización hayan superado este 13 por 100. Por lo tanto, la necesidad de dinero público estaba absolutamente limitada como consecuencia de la regulación actual.

Después, se establecen las funciones preventivas. Es decir, lo que se pide a los bancos y también a las entidades de inversión, a las sociedades de inversión, es que tengan, tanto un plan de recuperación, como un plan preventivo. El plan de recuperación es cómo haría frente a dificultades que son asumibles sin necesidad de ningún tipo de ayuda externa; y el plan de resolución es qué haría el banco en cuestión o la sociedad de inversión en cuestión si las dificultades van mucho más allá y necesitan de ayudas externas.

Estos planes son supervisados por las autoridades de resolución: si son los bancos grandes, hasta el 90 por 100, será la Junta Europea; si es para el 10 por 100 restante, que son ya entidades pequeñas, serán fundamentalmente la autoridad preventiva de resolución, el Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores, previo informe y previo análisis del FROB, del Fondo de Reestructuración Ordinaria Bancaria.

La Autoridad de Resolución para la parte marginal no reestructurada o no responsabilidad de la Junta Europea de Resolución es el FROB. Tendrá un presidente, que se nombrará por un período de cinco años, y, fundamentalmente, su papel es la coordinación, la conexión y la ejecución de muchas de las actuaciones de la Junta Europea de Resolución. A su vez, el Banco de España, para esos bancos que están por debajo en ese 10 por 100 de las entidades más pequeñas, será la autoridad preventiva de resolución y la Comisión Nacional del Mercado de Valores, para aquellas que se refieren básicamente a las sociedades y agencias de valores en las cuales haya que tener o hacer actuaciones desde el punto de vista de resolución a través de inyección de fondos públicos.

También se modifica la normativa del Fondo de Garantía de Depósitos, fundamentalmente, para ajustarlo a lo que se la nueva Directiva comunitaria que armonizó el funcionamiento de los diferentes Fondos de Garantías de Depósitos. Lo que se hace aquí, fundamentalmente, es que se subdivide el Fondo de Garantía de Depósitos en dos partes: una, para depósitos y otra, para otro tipo de valores.

En definitiva, es un cambio fundamental, es la Unión Bancaria. A veces, no nos damos cuenta de lo que esto supone. Lo que está suponiendo, fundamentalmente, es que, tanto desde el punto de vista de supervisión, como en lo que es resolución, reestructuración, inyección de fondos, tenemos ya normas comunes. Esto es la Unión Monetaria en un intento de eliminar las dificultades, de corregir los errores que se cometieron a la hora de diseñar la moneda única, que es algo más que un simple banco central que establece unos tipos de interés y establece una política monetaria única. Evidentemente, la finalidad fundamental es evitar lo que nos ha ocurrido en los últimos años; pero lo importante es que, si hubiéramos tenido esta normativa en España, no habríamos tenido que inyectar fondos públicos en el sistema bancario español.

La segunda norma fundamental que ha aprobado hoy el Consejo de Ministros, es el Real Decreto Ley del mecanismo de segunda oportunidad.

Saben ustedes que yo siempre les pongo bastante énfasis en que uno de los problemas fundamentales de la economía española es el excesivo endeudamiento del sector privado, el endeudamiento tanto de familias, como de empresas no financieras. Ese endeudamiento hizo que nosotros pasáramos, por ejemplo, de tener un endeudamiento que estaba entorno al 100 por 100 de nuestro Producto Interior Bruto cuando los incorporamos a la monde única, a un máximo en el año 2010 de prácticamente el 215 por 100 del Producto Interior Bruto. Es decir, las familias y las empresas privadas españolas estaban mucho más endeudas que la media.

Desde entonces, se ha producido un proceso de desendeudamiento, de desapalancamiento, como dicen los financieros, que es un proceso que produce efectos extremadamente contractivos en la actividad, porque una familia excesivamente endeudada o una empresa excesivamente endeudada, para hacer frente a esas deudas, lo que hacen básicamente es contraer su consumo o contraer su gasto, ya sea de gastos de actividad, despidiendo gente, o de inversión. Por lo tanto, un proceso de desendeudamiento es uno de los procesos más dolorosos y que --lo hemos visto en el caso español-está, sin duda, detrás del proceso contractivo, del proceso de reducción del PIB, de recesión que hemos vivido en nuestro país y de destrucción de empleo.

Por lo tanto, se trata de tener todos aquellos elementos que permitan, de alguna forma, que dicho proceso que se tiene que producir se produzca de la forma menos negativa desde el punto de vista de la actividad. Ése ha sido el objeto fundamental de todas las normas que nosotros hemos ido aprobando: hacer que este proceso de desendeudamiento, que es vital, que es el proceso de saneamiento de la economía española, se haga de una forma minimizando el impacto negativo sobre la actividad económica.

Nosotros lo que hacemos aquí, en este Real Decreto Ley, es establecer unas nuevas medidas para reestructuración de deuda y una segunda oportunidad a deudores de buena fe, y lo comentaré posteriormente más en detalle.

Nosotros creamos en la Ley de Emprendedores que se aprobó en el año 2013 los que se denominaban los acuerdos extrajudiciales de pago, para que los pequeños empresarios, fundamentalmente, tuvieran un sistema en el cual el excesivo endeudamiento no limitará su actividad. Posteriormente, tomamos medidas en todo lo que tenía que ver con la normativa, el marco, de insolvencias, el marco concursal, para facilitar los acuerdos de refinanciación en el entorno preconcursal y, después, para alcanzar el buen fin cuando, efectivamente, evitando la liquidación…, en el caso de los convenios, para evitar la liquidación en la medida en que fuera posible.

En este Real Decreto Ley que hoy se aprueba se refuerzan estas medidas y se extienden para incluir a los particulares. Vamos a meter a las personas físicas en la creación de un marco permanente de insolvencia, que es algo que no existía en nuestro país y que había sido en numerosas ocasiones demandado por organismos internacionales.

Es muy importante tener en consideración que este proceso, que es un proceso, en última instancia, y lo van a ver ustedes, de perdón de deuda, es posible porque la situación del sistema financiero español ha cambiado. En este momento el sistema bancario español tiene mucho mejor provisionados los créditos. Esto no sería posible en una situación en el cual la banca española no hubiera cubierto debidamente lo que son los riesgos asumidos. Esto se vio cuando tomamos la primera medida, que fue en el tema de las refinanciaciones, que es el ámbito preconcursal; después, con el tema concursal y ahora cuando nos movemos, fundamentalmente, a todo lo que tiene que ver con las personas naturales, las personas físicas, y los pequeños emprendedores.

Por último, en este Real Decreto Ley ampliamos lo que nosotros en el Código de Buenas Prácticas definíamos como un colectivo vulnerable; colectivo vulnerable que venía a definición por aquellas personas que se pueden encontrar en dificultades, básicamente en un primer momento desde el punto de vista de lo que eran los desahucios y que ahora, como comentaré posteriormente, lo extendemos a las cláusulas-suelo.

Nuestro Código de Buenas Prácticas ha permitido hasta el momento que haya habido unas doce mil reestructuraciones de deuda, 3.500 de daciones en pago, que 2.000 hogares se hayan beneficiado del Fondo Social de Viviendas y que se hayan paralizado más de doce mil lanzamientos que ya estaban prácticamente decididos.

Me voy a referir rápidamente al contenido más concreto, independientemente, como saben ustedes, de que esta tarde en el Ministerio de Economía, que ha colaborado estrechamente con el Ministerio de Justicia --yo quiero agradecer aquí personalmente al ministro de Justicia el apoyo que hemos tenido a esta norma que hemos elaborado conjuntamente--, habrá una explicación mucho más profunda y mucho más en detalle del mismo.

En primer lugar, lo que hacemos es que se amplían y flexibilizan los acuerdos extrajudiciales de pagos para facilitar la reestructuración de la deuda de forma ágil y sencilla. Lo que hacemos es que los particulares, sean emprendedores o no, se apunten, se puedan apuntar, a lo que es este acuerdo extrajudicial de pagos. Adicionalmente, se amplían los efectos del acuerdo extrajudicial de pagos y lo asimilamos a los acuerdos de refinanciación pre concursal, que ya habíamos definido anteriormente, y se logra un marco de insolvencia que es mucho más homogéneo y mucho más coherente.

Así, también se permite que los acuerdos alcanzados se extiendan a los acreedores con garantía real, hipotecas fundamentalmente, cuando concurran las mayorías que se habían definido. Se refuerza y flexibiliza la figura del mediador: esto es un acuerdo extrajudicial y entonces tenemos que tener una persona que actúe entre deudor y acreedores a efectos de facilitar este acuerdo. Se puede ser designado por un notario o un registrador, o puede ser el propio notario. Y en el caso de pequeños empresarios, lo que hacemos es que las funciones de mediación podrán ser realizadas por las Cámaras Oficiales de Comercio que existen en nuestro país. Como saben, las Cámaras de Comercio tienen conocimiento, pues tienen que estar apuntadas todas las empresas españolas que actúen dentro del ámbito de cobertura de las mismas.

Se establecen una serie de procedimientos simplificados para particulares en cuestiones relativas a plazos de designación y convocatoria de acreedores, y se reducen notablemente los aranceles notariales y registrales. Y, finalmente, durante el plazo que dura la negociación de estos acuerdos extrajudiciales se suspenden las ejecuciones de bienes necesarios para la actividad, incluida la vivienda habitual.

En segundo lugar, se establece un régimen de exoneración, es decir, de perdón, de deudas para deudores personas naturales en el marco del procedimiento concursal. Lo anterior era procedimiento fuera del ámbito judicial y estamos ahora en el ámbito concursal, en el cual ya interviene un juez.

Lo de aquí estamos buscando es un marco estable de insolvencia personal que permita la segunda oportunidad de todos los deudores personas naturales, sean empresarios o no sean empresarios. Se establece un sistema de exoneración de dudas que es mucho más flexible y eficaz en un marco judicial, con las garantías que siempre son recogidas.

Para establecer o para que tenga lugar dicho exoneración, dicho perdón, se establecen los siguientes requisitos: en primer lugar, el deudor tiene que haber liquidado sus bienes o haberse concluido el concurso sin que los recursos obtenidos de dicha liquidación no sean suficientes para cubrir todas las deudas.

En segundo lugar, tiene que tratarse de deudores de buena fe y que no hayan obtenido una exoneración en los últimos diez años, es decir, que no sean repetidores en los últimos diez años. Además, el deudor tiene que haber pagado en su integridad una serie de créditos, los créditos contra la masa, los créditos concursales privilegiados y el 25 por 100 de los créditos concursales ordinarios. Sin embargo, el haber pagado este 25 por 100 de los créditos ordinarios, si ha estado incurso en el procedimiento anterior que yo comentaba anteriormente, que es el acuerdo extrajudicial de pagos, no se exigirá este pago del 25 por 100.

Una vez que se dan estas circunstancias, se produce la exoneración de todas las deudas remanentes; es decir, se le perdonan todas las deudas remanentes. No obstante, si el deudor de buena fe pese a la liquidación no pudiera atender al pago de los créditos que yo he comentado anteriormente que no son exonerables, sigue existiendo otra posibilidad, abrimos otro camino de exoneración de las deudas remanentes. Para ello, se crea un procedimiento en el cual, en primer lugar, se establece una exoneración provisional de todos los créditos, excepto los créditos públicos contra la masa, que saben ustedes que tienen un privilegio especial, y aquellos que también gocen de privilegio general.

En caso de acreedores con garantía real, la parte que podrá exonerarse será aquella que no hubiera quedada cubierta con la ejecución de la garantía. Es decir, si una hipoteca es de cien y se vende el bien que sirve de garantía por cincuenta, se pueden exonerar los cincuenta restantes.

Para los créditos no exonerados, el deudor deberá someterse a un plan de pagos a cinco años que aprueba el juez. Si el deudor es de buena fe y cumple con el plan de pagos, o se determina que ha hecho un esfuerzo sustancial, entonces esto da lugar a la exoneración definitiva de sus deudas.

Yo creo que lo que hacemos, en última instancia, es una conciliación de los intereses de acreedores y de deudores. Establecemos un mecanismo permanente, como decía anteriormente, de insolvencia personal, intentando mantener algo que es fundamental en cualquier economía de mercado, que es no alterar la cultura de pago; pero teniendo en consideración que hasta el momento ha habido muchas ocasiones en que el exceso de endeudamiento llevaba a que el deudor quedara estigmatizado, tuviera siempre detrás la espada de Damocles de la recuperación de las deudas, con los comportamientos que no siempre eran positivos desde el punto de vista del conjunto de la economía nacional.

En tercer lugar, se modifica el Código de Buenas Prácticas de deudores hipotecarios. Ampliamos los potenciales beneficiarios, de tal forma que flexibilizamos los criterios. Se incrementa el límite actual de renta: actualmente tenemos un límite que está ligado al IPREM, lo ampliamos y pasamos de un máximo que era 19.200 euros, aproximadamente, a un nivel de 22.400 euros; es decir, lo aumentamos en unos tres mil y pico euros. Se amplían los supuestos de especial vulnerabilidad para incluir a los mayores de sesenta años, que no estaban incluidos anteriormente. Y también, en relación con el precio de la vivienda, modificamos los criterios para que sean unos criterios más amplios.

El cálculo que hemos hecho, que es un cálculo provisional porque hay que, de alguna forma, poner en común diferentes tipos de criterios, es que se dobla prácticamente el número de unidades familiares que son potencialmente susceptibles de entrar en este colectivo que calificamos de especial vulnerabilidad. De tal forma que se pueda acoger más gente, más deudores, al mismo, lo cual tiene una primera aplicación, que es que en el ámbito de los desahucios, lógicamente --entra la posibilidad de reestructuración de deuda, la dación de pago, condiciones especiales…--, se aumenta notablemente. Por otro lado, y esto también es importante desde el punto de vista de las clausulas-suelo, dentro de este colectivo para todos los que tenían clausulas-suelo las cláusulas-suelo se eliminan definitivamente.

Finalmente, extendemos por dos años más, porque ya estaba a punto de expirar, lo que era la suspensión de los lanzamientos sobre viviendas habituales para colectivos especialmente vulnerables.

Es un tema que creo que es importante y es un tema que, de algún modo, debe facilitar el proceso de desendeudamiento de la economía española; que va a facilitar que el estigma que tenían muchos pequeños empresarios, que a veces fracasaban en un primer intento y que eso no tiene por qué determinar lo que es el futuro… Ha habido muchos proyectos que no salen a la primera, sino que salen a la segunda o que salen a la tercera, y eso lo estamos viendo continuamente en otros ámbitos, se puedan de alguna forma instrumentalizar.

Esta tarde, como decía anteriormente, tendremos una reunión para analizar más en detalle, porque ésta es una norma compleja, todos los aspectos de la misma.