Iniciativa legislativa popular: ¿qué es y cómo se ejerce?
2.7.2025
La Constitución configura el régimen político español como una democracia representativa en la que la ciudadanía, en quien reside la soberanía nacional, participa en los asuntos públicos cuando vota para elegir a sus representantes en las Cortes Generales. Así, su Título III establece que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado.
No obstante, la Carta Magna también prevé queque la sociedad civil tome la iniciativa legislativa y participe en el proceso de producción normativa presentando iniciativas legislativas populares avaladas por ,al menos, 500.000 firmas acreditadas, aunque establece exclusiones: no procederá la iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
¿Cómo se regula la iniciativa legislativa popular?
En España, la iniciativa legislativa popular está regulada en el artículo 87.3 de la Constitución y en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, norma que establece los requisitos y formas de ejercicio de la iniciativa popular para presentar proposiciones de ley.
¿Quién puede proponer una iniciativa legislativa popular?
Es un requisito imprescindible que las personas promotoras de una ILP sean personas mayores de edad, con nacionalidad española y registradas en el Censo Electoral.
¿Cómo se ejerce la iniciativa legislativa popular?
Las personas promotoras de la iniciativa (comisión promotora) tienen que presentar, en la Secretaría General del Congreso de los Diputados, un escrito dirigido a la Mesa del Congreso que debe contener el texto articulado de la proposición de ley precedido de una exposición de motivos que justifique la propuesta, así como la relación de las personas que componen la comisión.
Si la iniciativa se presenta fuera de los períodos de sesión parlamentaria, los plazos empiezan a computarse en el siguiente periodo de sesiones.
¿Cómo se tramita la iniciativa legislativa popular?
Trámite de admisión
La Mesa del Congreso examina la documentación y tiene quince días para pronunciarse sobre si admite a trámite o no la iniciativa. En el caso de ser admitida, este órgano se lo notificará a la comisión promotora de la iniciativa.
Procedimiento de recogida de firmas
La Mesa del Congreso también tiene que comunicar la admisión a trámite a la Junta Electoral Central, que es la encargada de garantizar la regularidad de la recogida de firmas y su autentificación.
La comisión promotora tiene un plazo de 9 meses (prorrogables por tres más en caso de fuerza mayor) para enviar a la Junta Electoral Central los pliegos con al menos 500.000 firmas manuales o electrónicas autenticadas de electores, conforme a los requisitos y plazos establecidos en la ley orgánica que regula la iniciativa legislativa popular. Si en ese plazo no se consigue alcanzar el número de firmas requeridas, la iniciativa caducará.
La Junta Electoral Central realizará la comprobación y el recuento final y elevará al Congreso de los Diputados la certificación acreditativa del número de firmas válidas exigido.
Tramitación parlamentaria
Una vez recibida la notificación, la Mesa del Congreso ordenará la publicación de la proposición de ley, que deberá ser incluida en el orden del día del pleno en el plazo máximo de seis meses para su toma en consideración. Una persona designada por la comisión promotora comparecerá en la comisión del Congreso competente en la materia antes del debate de toma de consideración en el pleno para justificar la iniciativa.
¿Cuáles son las materias excluidas de la iniciativa legislativa popular?
- Las materias propias de ley orgánica, es decir, aquellas que regulan los derechos fundamentales y las libertades públicas, las que aprueban los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y algunas otras previstas en la Constitución. - Las materias tributarias.
- Las materias de carácter internacional.
- Los asuntos relacionados con la prerrogativa de gracia (indultos, amnistías).
- Las materias relacionadas con la planificación de la actividad económica general y el reparto de competencias en la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.
¿Qué otras causas provocan que la iniciativa no sea admitida?
Que presente defecto de forma, aunque en este caso los promotores tendrán un plazo de un mes para subsanarlo.
Que el texto de la proposición verse sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí.
Que el Congreso o el Senado ya cuenten con una iniciativa sobre el mismo tema que se encuentre en la fase de tramitación de enmiendas o en una más avanzada.
Que reproduzca otra iniciativa popular de contenido igual o equivalente ya presentada en la legislatura en curso.
Un caso de éxito: el Mar Menor como sujeto titular de derechos
Una de las iniciativas legislativas populares que en los últimos años se ha concretado en una norma es la referida al Mar Menor. La proposición de ley de esta ILP se presentó en el año 2020 y, tras lograr superar el umbral del medio millón de firmas, al año siguiente comenzó a tramitarse en el Parlamento. La norma resultante -que aprobaba con modificaciones el texto presentado- fue la Ley 19/2022, publicada en el Boletín Oficial del Estado del 3 de octubre de 2022.
La norma otorga personalidad jurídica al ecosistema del Mar Menor, la mayor laguna costera del Mediterráneo español y una de las más extensas del Mediterráneo occidental, así como a su cuenca. La motivación de la ley es doble: por un lado, la crisis que afecta a la laguna y los municipios ribereños debida a las presiones causadas por la acción humana desde la década de 1960; por otro, la insuficiencia del actual sistema jurídico de protección.
Se trata de una de las figuras más innovadoras en la protección de la biodiversidad, ya que supone considerar a este ecosistema como sujeto titular de derechos propios.
¿Existe la figura de la iniciativa legislativa popular en otras administraciones?
En el caso de las comunidades autónomas, todos los estatutos de autonomía recogen esta figura, que ha sido desarrollada en sus respectivas leyes autonómicas de iniciativa legislativa popular. Su regulación es coincidente en la mayoría de aspectos y muy similar a la norma estatal, pero presenta adaptaciones a la realidad concreta de cada autonomía. Esto se refleja, por ejemplo, en el número de firmas exigido, que varía de un territorio a otro.
Por otro lado, en el ámbito comunitario existe la iniciativa ciudadana europea, por la que desde la ciudadanía se puede solicitar a la Comisión Europea que proponga una nueva legislación. La iniciativa requiere de al menos un millón de firmas de ciudadanos europeos provenientes de un número significativo de Estados miembros. Esto significa que la propuesta debe superar unos umbrales mínimos de firmas en al menos siete países; umbrales que varían en función de la población.
